“2019年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为4.26万亿元，此后持续增长，到2027年达到峰值6.99万亿元，然后开始迅速下降，到2035年耗尽累计结余。”这份预测来自中国社科院世界社保研究中心今年4月发布的《中国养老金精算报告2019—2050》(下称《精算报告》)，这也是其发布的第二部精算报告。

针对这一预测，人力资源和社会保障部在4月23日回应称，“完全能够保证养老金的长期按时足额发放，请大家放心”。但不可否认的是，我国养老金入不敷出、两极分化的问题渐趋严重，重压之下，如何规避养老金耗尽风险、保障养老金制度可持续性，成为必须要考虑的问题。

养老金有可能耗尽吗?

“这种风险基本不可能发生。”中国养老金融50人论坛核心成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，此次《精算报告》的内容，更多是在理论上对当下养老保险制度加以警示。按照当前的模式来看，风险必然存在，将该种风险提出，更有助于敦促政府对养老保险制度进行配套改革。

公众对于养老金缺口的忧虑不是没有道理。中国老龄人口数量正快速增长，国家统计局最新发布的人口统计数据显示，2018年末，中国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%;其中65周岁及以上人口已达16658万人，占总人口的11.9%。与之相对的则是中国劳动年龄人口(15—59岁)数量和比重连续7年的双降。这意味着养老保险支出加快，收入增速放缓，收支不平衡，制度赡养结构趋向恶化，为养老金给付带来巨大压力。

但中国的养老金收入并不只依靠个人与企业的缴纳，每年中央财政都会拨付相应补助，且比重逐年上升。仅2018年上半年，财政对基本养老保险基金补助支出就达6416.86亿元，比上年同期增长12.7%，约占养老金收入的25.16%。除此之外，国家还会划转部分国有资本充实社保基金，基本养老金投资收益也会对养老金进一步补充。

在今年1月举行的国新办新闻发布会上，人社部副部长邱小平表示，2018年，职工基本养老保险基金累计结余近5万亿元，规模还是可观的，具备较强的支撑能力，基金结余平均可以满足17个月的支付，能够保证按时足额发放。所以尽管压力渐大，当下中国的养老金不存在亏空的问题，甚至每年都有滚存结余。但如果政策继续按照现有的模式运转而非改革，个人亦不做任何准备，养老金耗尽只是时间的问题。

重压之下的第一支柱

与国际上大多数国家类似，中国目前的养老保险体系构成也是三大支柱：第一支柱即由政府主导与管理的基本养老金制度，第二支柱是企业自主发展的企业补充养老制度，包括企业年金和职业年金;第三支柱指包括商业养老保险在内的个人储蓄养老金制度。

“与其他国家不太一样的是，我国的三个支柱发展极不均衡，第一支柱成为民众养老的唯一依靠，承担了太多压力，另外两个支柱形同虚设。”董登新对《中国报道》记者说，“养老是国家、企业与个人三方的事，第一支柱是底线保障而非充分保障。”

人社部公布的数据显示，截至2017年底，中国基本养老保险基金累计结存50202亿元，占养老保险体系资产总规模的比重约80%，远超另外两个支柱。

大受民众依赖的第一支柱的负担确实巨大，社保两次转轨的成本是不可被忽视的原因之一。1997年起，全国开始统一推广企业职工基本养老保险制度，在这之前参加工作及退休的职工全部被“视同缴费”，可以领取养老金。1995年时，国家先对企业养老制度进行改革，实行企业和个人共同承担的“统账结合”模式。机关和事业单位未被列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。2014年10月，政府对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，由单位和个人共同缴费。存在了近20年的养老金“双轨制”终结了，但在改革前所有在机关事业单位工作的员工，依旧被列入“视同缴费”的名单。两次转制的成本偿还尚未结束，这笔全国性的庞大开销以及难以跟上的收入，让缺口问题在一些省份愈发明显。

根据人社部社保管理中心编制的《中国社会保险发展年度报告2016》，养老金当期收不抵支的省份已有7个。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已穿底，为-232亿元。广西、江西、海南、内蒙古、湖北等13个地区可支付月数已不足一年。

“缴费年限过短、退休年龄太早也是造成给付压力的原因。”董登新认为，“一些职工满了15年便不再缴费，而有些退休的职工仍有工作能力。”根据规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，就可以按月领取基本养老金。而我国法定的一般企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。

基本养老金收入的主要来源因缴费年限与退休年龄被压缩，社保基金投资的比重和国资转化的收入占比又过小。

2015年8月17日，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，办法规定，国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资，从而实现其安全高效的保值增值。2017年11月18日，国务院又印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，用以缓解社保压力。

负责运营的全国社会保障基金理事会在其官网显示，截至2018年底，社保基金会管理的基金资产总额达到29632.45亿元，但全国社会保障基金理事会党组书记王尔乘在5月22日发表的题为《努力推动社保基金事业高质量发展》一文中称，“受托管理地方基本养老保险基金0.67万亿元”，仅占基本养老金结余的13%;“承接划转国有资本0.11万亿元”，仅占基本养老金结余的2%。

“基本养老金的给付金额是绝对不会降低的，只会刚性上涨。”董登新告诉《中国报道》记者，在这样的情况下，从制度根源和参数改革等方面操作，才是提升养老保险制度财务可持续性的必然选择。

加快改革进程，释放第二、三支柱活力

在中国社会科学院世界社保研究中心秘书长、中国社会科学院社会保障实验室执行专家房连泉看来，财政补助与国资划转只是辅助缓解第一支柱压力的外力，单纯依靠拨款补贴并非长期可行，“长远来看，只有加快对现有养老保险制度改革，增加收入、控制支出，才是应当被关注的。”

房连泉认为，若要实现基本养老金增收，需要进行制度激励。当前，众多中小企业和灵活就业人员因缴费负担重、兑现时间长而未能参保，鼓励他们加入保险体系，将有助于增加养老金收入，从而形成企业发展与社会保险制度发展的良性循环。

按照今年《政府工作报告》要求，从5月1日起，各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%，减轻民营企业、小微企业等各类用人单位的缴费压力。除此之外，从4月国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》可以发现，各省份要重新核定社保个人缴费基数上下限，合理降低部分参保人员和企业的社保缴费基数，同期降低了参保的缴费门槛，使得更多职工将有条件被纳入到养老保险制度中来。

董登新认为，降低社保费率是一个契机，在当前收入收缩的情况下，政府应考虑降低基本养老保险金每年发放金额的涨幅，还原第一支柱的保障本源。

在这项出台的方案中，加快推进养老保险省级统筹也赫然在列。发达地区大量的人口流入与中西部、东三省地区大量人口的流出，加剧了地区之间的不平衡，2016年，广东省养老金当期结余达到1140亿元，相比之下，黑龙江省已连续4年为负。由于中国社保的统筹层级最高只到省级，想把结余的基金调转到欠发达地区困难重重。

2018年，为均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现制度可持续发展，国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，将发达地区的结余调拨至不发达地区。

这只是全国统筹前的过渡性安排。董登新将养老基金比作蓄水池，现在全国共有2000多个水池，每个水池丰歉程度并不均衡。全国统筹是将这些水池打通，全部引入中央的大水池，各区域轮流用水，共同承担第一支柱的压力。这样一来，养老金结余便有了规模效益，可被用来进行资产配置和高效率投资，为养老金赢得高回报。增值能力变强，资金收入也会更快增加。

“降低社保费率和实现全国统筹并不是一个单项的改革，而是一项系统工程。”房连泉对《中国报道》记者说，中国要尽快建立一套成熟的养老保险的精算和预测模型，才能更好提出解决措施。而除了结构性的制度改革之外，基本养老金制度的财务精算平衡还有赖于各项参数的合理设计和密切配合。退休年龄较低、缴费年限太少都是重大但难以改进的问题，需要引起人们足够的重视，“只依靠行政力量，很难长久维系巨大的养老开销，个人必须为此承担责任，进行充足的准备。”

2017年6月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，明确商业养老险改革目标：到2020年，基本建立运营安全稳健、产品形态多样、服务领域较广、专业能力较强、持续适度盈利、经营诚信规范的商业养老保险体系。第二、三支柱的搭建将逐步展开。

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来源：中国报道

作者：左琳

编辑：黄靖康