在2019年《政府工作报告》中，多处涉及养老问题。近年来，我国为应对快速发展的人口老龄化带来的挑战，大力发展养老服务业，养老服务难的问题得到了一定的缓解。但是，正如李克强总理所指出的，在养老等方面，“群众还有不少不满意的地方”。与城镇相比，农村养老服务的发展更加滞后，供需矛盾更加突出，城镇发展养老服务的一些比较成功的经验和做法又不适合于农村。面对这样的局面，农村养老服务如何才能更接地气？如何才能让农村老年人真正老有所养？

农村老人故土观念重，空巢比重高，五保老人多

与城镇老年人相比，农村老年人重故土、重家庭观念更深厚更强烈。尽管同城镇老年人一样，也经历了百十年来城镇化、现代化、市场化的洗礼，但是，农村老年人邻里守望相助、养儿防老、叶落归根、死也要死在自己家里、“外面千好万好还是不如家里好”等观念依然深入骨髓，因而，农村老年人更愿意选择居家养老。几千年来，中国农村老年人养老问题的解决，靠的就是家庭成员包括配偶经济上的供给和生活上的照料，也就是靠传统的家庭养老。养老成为传统社会家庭的一项重要职能。现代意义的居家养老，同传统的家庭养老不同。虽然老年人按照自己的意愿仍然居住在自己的家庭中，不仅家庭成员（包括子女、配偶以及老年人自己）提供经济供养和生活照料，而且社区、社会组织、养老服务机构和企业、志愿者也为老年人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等养老服务，政府则提供相应的政策支持和制度保障。居家养老把社会化的养老服务延伸到家庭，是对传统的家庭养老模式的创新和超越，本质上是一种社会化养老服务。从全国来看，绝大多数老年人愿意也只能选择居家养老，农村老年人愿意和只能选择居家养老的比例更高。因此，在农村发展养老服务，重点只能放在居家养老服务上。极小一部分农村老年人有入住养老机构的需求，这种需求应该满足，但发展机构养老绝对不是解决农村老年人养老问题的主要途径。一些以农村老年人为主要入住目标人群的养老机构，大量床位空置，就是一个很现实的证明。

农村的空巢老年人所占比重比城镇更高。“随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳动力流向城镇，客观上导致了农村代际分居现象的加剧和空巢老人的增加”，“农村空巢老人家庭所占比重更高”。农村空巢老年人中，相当一部分年事已高、体弱多病，甚至处于失能、半失能状态，他们的日常生活需要别人照料，许多老年人一日三餐、甚至喝口水解渴都成了难题。与城市老年人相比，农村老年人需要日常生活照料的比重更高。党的十九大报告明确提出，要“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”。在家庭成员越来越难以承担空巢老年人日常生活照料、医疗护理和精神慰籍重担的背景下，健全留守老年人关爱服务体系，发展社会化养老服务是解决这一问题的主要途径。

我国农村存在一个特殊的、需要特别给予养老照护的群体，即五保老人。在计划经济时期，我国农村五保人员基本上是由集体经济组织供养的。改革开放以后，国家对农村五保户供养制度进行了多次调整。1994年，国务院颁布实施《农村五保户供养工作条例》，五保户供养走向制度化。农村税费改革后，国务院修订了《农村五保户供养工作条例》，并于2006年3月实施。从此，五保户供养实现了由农民集体的互助共济向财政供养为主的社会保障转变。五保人员中多数为老年人，国家和有关方面在农村建设了一些集中供养五保人员的养老服务机构，对部分五保老人实行集中供养，不过，多数五保老人仍然只能采取分散供养的方式。调查发现，入住集中供养机构的许多老年人年龄较轻、身体状况良好、具备完全生活自理能力，且其中有一部分老年人并不情愿入住在养老机构。但是，恰恰分散供养的一部分五保老年人年龄偏大、身体状况不好，已经很难做到生活自理，需要更多的专业化医疗护理，入住集中供养机构是一个现实的选择。因此，如何解决好农村五保老年人集中供养机构的供需矛盾，需要政府相关部门、集中供养机构和社会各界予以更多的重视。

农村老人支付能力低，养老服务需求仍然集中在最基本的层次

农村老年人的养老服务支付能力低。一方面，农村居民收入水平远远低于城镇居民收入水平。据国家统计局的资料显示，2018年城镇居民人均可支配收入39251元，扣除价格因素，实际增长5.6%。农村居民人均可支配收入14617元，扣除价格因素，实际增长6.6%。尽管农村居民收入的增长速度高于城镇居民，但农村居民收入依然比城镇居民收入低，城乡居民收入差距仍然相当大。农村居民收入水平低，老年人养老服务的支付能力就更低。另一方面，城乡老年人的养老金水平差距较大。城镇退休人员的养老金水平，经过连续15年上调，已经有了大幅度的增长。尽管城镇居民和农村居民养老金水平的国家标准是一致的，但实际上各地为城镇老年人提供的基本养老金要高于农村老年人。目前，农村老年人的基本养老保险标准经过几次调整，也仍然只有每人每月88元。用养老金支付养老服务的费用无异于杯水车薪。而且，老年人的后顾之忧还相当强烈，担心今后出现难以应对的意外情况，因而有钱也不敢花，要储存起来。另外，许多老年人即使年纪大了，该颐养天年了，但还是在拼命支持子女，甚至把自己养老的钱也要省出来援助子女。

农村老年人的养老服务需求尽管呈现出多层次、多样化、个性化的特点，但目前仍然集中在最基本的需求层次。国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出，要“鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务”。这些养老服务既是城镇老年人所需要的，同样也是农村老年人所需要的。我们的调查发现，医疗保健、休闲娱乐、家政服务和陪同聊天，是农村老年人当前最迫切的居家养老服务需求。老年人认为当前迫切需要政府和社会解决的问题，主要有三类，即老年人活动、社会氛围和日常生活中的做饭送餐洗澡。做饭送餐问题，已经引起了政府相关部门、社区、养老服务机构等的重视，但是，相对而言，老年人的洗澡问题同样重要和迫切，需要政府和社会有关方面高度重视、及时有效解决。社区、养老服务机构开展相关养老服务项目，必须更有针对性，既要考虑到满足老年人“大众化”的养老服务需求，也要充分考虑到老年人“小众化”的需求，充分做到有需求有供给，供需相匹配，以满足老年人对更加美好生活的需要和向往。

鼓励符合农村老人“居家”实际的“上门”养老服务

依托行政村和较大自然村，发展兼具日间照料、短期托养、互助式养老为一体的综合性养老服务机构和设施。在农村，这三类养老服务机构和设施不宜分别设立，以尽可能节约资源，避免人力、物力和财力的重复投入和浪费。年轻人白天要劳作，家里老人无人照料，日间照料可以为他们的老人提供必要服务，也可以解决目前许多老人的做饭送餐问题。照料老人的家庭成员可能临时外出，长期照顾老人也会备感压力、身心疲惫，短期托养则可以有效缓解照顾老年人的家庭成员的压力，使他们得以喘息，所以也被称之为“喘息服务”。互助式养老，就是年龄小的老人照顾年龄大的老人，身体好的老人照顾身体较差的老人，老人之间互相帮助，共度晚年。日间照料和短期托养是发展城市社区养老服务的重要方式，同样适合于农村。随着城镇化进程的加快，大量农村人口进城，农村出现了大量的空置民房。在行政村和农村小学的合并中，也出现了许多废弃的行政村办公用房和学校用房。这些闲置的农家大院、废弃的行政村办公用房和学校用房等都是宝贵的资源，通过租赁、转让或划拨，加以改造和修缮，完全可以用作发展日间照料、短期托养和互助式综合养老服务设施。

大力发展农村居家养老服务。绝大多数的农村老年人愿意并且也只能选择居家养老。居家养老同传统的家庭养老不同，传统的家庭养老主要由配偶和其他家庭成员提供经济供养与养老服务，居家养老则更多地依靠社会化的养老服务，由社区、社会组织、企业以及养老服务机构提供各种上门服务。发展农村居家养老服务，一是要发挥村民自治组织的作用，村民自治组织最了解本村老年人的具体情况，最清楚谁家需要什么样的帮助，村民自治组织要把服务本村老年人作为本身应承担的职责。村民自治组织在提供居家养老服务方面的作用，主要体现在组织、协调以及必要的财力和场地支持。实际上，村干部多走访本村老人，就是一项很有意义的居家养老服务，能够给老人带来巨大的精神慰籍。二要引入社会力量和民间资本，发展居家养老服务机构，提供农村老年人迫切需要的诸如洗衣做饭、洗澡清洁、陪同上医院、代购日用品药品、打针用药、维修家具电器等服务。居家养老服务是一项微利行业，甚至很难赢利，行政村和政府相关部门应该在土地、税费等方面提供必要的支持。对政府“兜底”的老年人和困难老人，村集体和政府部门还可以通过购买服务和提供必要补贴的方式，支持居家养老服务机构的发展，解决这些老人的养老问题。三是大力发展农村养老敬老尊老志愿服务组织。共青团、农村中小学，以及当地机关事业单位和企业，都应该支持各类养老敬老尊老志愿服务组织的发展，支持志愿服务组织开展各类力所能及又适合居家老人需要的上门志愿服务。

发展质优价廉、方便可及、“接地气”的农村养老机构

提倡和鼓励民间资本、爱心人士和社会组织举办面向农村老年人的小型微型和家庭式养老机构。农村养老服务机构面向的主要是中低收入的农村老年人，要为农村老年人提供方便可及、价格合理的养老服务。总体上讲，除失能半失能老人、高龄老人、空巢老人之外，农村老年人对机构养老的需求不是很大。我们通过调查发现，只有不到1%的老年人愿意选择机构养老。如果真要入住养老机构，老年人优先考虑的因素就是入住价格。农村老年人收入本来就不高，对价格因素更为敏感。如果选择入住养老机构，只有1.5%左右的老年人会选择月收费在2000元以下的养老机构，选择2000元以上各收费档次养老机构的的老年人不到1%，超过6成的老年人根本就没有考虑过或不考虑入住月收费在2000元以上各档次的养老机构。这也是发展面向农村老年人的养老机构必须考虑的一个问题。办农村养老机构，一要就近可及，二要价格低廉，这样的养老机构只能是小微型或家庭式养老机构。政府及其相关部门要在土地、资金等各方面提供更多的扶持，鼓励民间资本、爱心人士和民间组织举办面向农村老年人的这类养老机构，就近就便为农村老年人提供入住服务。小微型和家庭式养老机构的发展，一方面，可以为解决农村留守妇女等剩余劳动力的就业问题创造机会；另一方面，可以为老年人提供就近、收费低廉的养老服务，为老年人提供一种家庭式的养老氛围，能够根据老年人的特点提供更多的个性化服务。

以农村五保老人集中供养机构为基础，发展区域性养老服务中心。区域性养老服务中心要提供两大类服务：一是作为养老机构，提供入住服务。除继续履行政府对五保老人的“兜底”职能外，要努力改善设施条件，逐步向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，以满足更多的农村老年人入住养老机构的需求。五保老人集中供养由财政提供费用，对农村家庭经济困难的老年人、低收入老年人要提供低收费或减免收费的入住服务，对其他老年人则可以按照市场定价提供经营性入住服务，并以经营性入住服务的收益弥补办院经费的不足和改善办院条件，提高服务质量。二是居家养老服务机构，为周边老年人提供上门养老服务。政府通过购买服务的方式，由区域性养老服务中心为分散供养的五保老人提供居家养老服务；通过政府补贴、慈善和社会力量捐助等方式，降低服务收费，为周边老年人提供低费可及的居家养老服务。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授）

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来源：人民论坛网

作者：青连斌

编辑：黄靖康