北京社区居家养老供给加速补齐，在这一快速发展的过程中，政府、市场双方之间的角色定位也亟待进一步厘清。日前，北京商报记者从北京市民政局获悉，截至目前，北京“三边四级”就近养老服务布局已经基本形成，已扶持建设275家街乡镇养老照料中心，累计建成运营192家。在社区层面，已建成运营755家社区养老服务驿站，2020年规划建成1000家。但与此同时，北京市民政局副局长李红兵坦言，本市的就近养老服务体系存在政府职能定位不准、过于依赖市场单打独斗等问题，而这也是北京居家养老行业走向下一阶段前必须要迈过的门槛；而在多位供给端企业负责人眼中，目前入局的市场主体同样有服务质量参差不齐、供应商服务商角色模糊等问题，也是整个行业需要尽快攻克的难题。

新格局

据统计，截至2018年底，北京60岁及以上常住老年人口364.8万人，占总人口的16.9％，60岁及以上户籍老年人口349.1万人，占户籍人口的25.4％，其中失能老年人16万、失智老年人大约10万、重度残疾老年人9.7万。目前本市入住养老机构的老年人共有4.6万余人，占常住老年人口（364.8万）的1.26％，超过98％的老年人实际通过居家社区方式就近养老。入住养老机构的老年人中失能失智老年人比例为70％（约3.22万），其中六成以上的失能失智老年人居家养老。这也就意味着就近养老服务体系已经成为全社会几乎每个家庭和个人的广泛需求，同时也是在家养老的失能失智老年人获取长期照护养老服务的主要渠道。

李红兵指出，本市已经初步形成了具有北京特色的养老布局和服务模式，其中，“三边四级”就近养老服务布局基本形成。市、区层面，建设两级养老服务指导中心，作为全市和区域养老服务的运行枢纽和指挥平台，集成区域专业化资源。街乡层面，支持社会力量建设街乡镇养老照料中心，使其成为就近养老的集中养老专业服务平台。目前，已扶持建设275家街乡镇养老照料中心，累计建成运营192家。在社区层面，已建成运营755家社区养老服务驿站，2020年规划建成1000家。

“目前，北京就近养老服务体系市场化速度与日俱增，仅就驿站层面，全市就已形成了以多个大企业为代表、大量中小企业共同参与的服务格局，竞争日益激烈但也挤出了一些不符合市场发展规律的经营者。”一位居家养老企业负责人告诉北京商报记者。

定位待明晰

然而，在业内看来，经历了快速规模化的时期后，北京的居家养老服务体系仍有多项痼疾待解。而李红兵也指出，本市就近养老服务体系建设中还有几项需要厘清的问题。

“明确政府在提供基本养老服务中的职责和任务，让政府职能实现准确归位、聚焦难点、持续发力是迫切需要解决的首要问题。”李红兵表示，目前，政府职能定位不准现象依然存在。主要表现在基本养老服务供给方面，政府忽略了养老服务的公益属性，过多依赖市场单打独斗。有专家直言，此前，本市出台了老年人分类保障政策，摒弃了泛泛地将所有老年人当成服务对象的粗放模式，而是将政府责任聚焦于经济困难和“三失一高一独”老年人，但目前仍有部分地方存在政府提供的居家养老服务无法充分地聚焦保基本、兜底线。李红兵坦言，在公益和市场两者之间，目前政府发挥主导作用不够，将公益打底、市场补充的顺序做反了，将基本养老服务也让市场承担了。

“其实，在市场上、企业间，定位模糊的情况也同样存在。”上述负责人坦言，比如：在养老驿站行业中，企业还普遍没有找准自己扮演的是服务商还是运营商的角色。这位负责人告诉北京商报记者，目前业界已经出现了一批大型企业作为平台方，将自己定位在运营商上，组织服务力量调研需求、管理做服务流程、建设信息系统，并且为服务收集反馈进行评价，同时承担着与政府沟通的职责。“在运营商下面，往往有多个种类不同形式、规模的服务商，专门提供自己擅长的助医、家政服务等专业服务。”该负责人表示，虽然大多数小型的服务商除了自己的专业领域外，并不擅长其他环节，但这些服务商却往往希望自己能够同时扮演经营商的角色，拿补贴、增加连锁化率，而最终的结局却很可能因为无法承担如此巨大的成本压力而黯然退场。

与此同时，李红兵还认为，北京对于就近养老服务体系的公共资源投入还不足，而其中就包括了财政资金投入不够的问题，“养老财政资金投入总体有限，而社会资本投入远远大于财政资金投入”。有资深养老企业经营者向北京商报记者透露，现在建设一张养老床位，大约需要20万-30万元（不含土地成本），而建设一个数千平方米的养老照料中心，政府最高支持450万元，社会资本则需要投入上千万元资金。而且，每家社区养老服务驿站政府平均支持30万元用于装修改造，但社会资本先期全口径投入需要60万至百余万元。

破局之道

对于上述问题，李红兵认为关键是要分类界定养老服务的属性定位。“要紧紧围绕服务老年人这个中心，以老年人能力综合评估为前提，分类界定养老服务对象，从而合理区分政府、家庭、市场、社会在养老服务中的职责任务，基本实现养老服务就近可及和可预期。”具体来说，李红兵提出，其中该由政府保基本、兜底线的，要明确政府在提供基本养老服务上的主导作用，将财政资金投入向需要长期照护服务的失能失智及重度残疾老年群体进行倾斜，同时不断细化基本养老服务的内容、标准，确保能够兜得住、服务质量有保障；与此同时，该由社会化方式保障的，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强政策引导，持续提升多元主体供给能力和水平，不断满足多样化养老服务需求。

而对于企业定位不清的问题，上述负责人表示，现在已经有成熟的运营商+服务商采取了流水+利润分成的合作模式，有效削减了双方的经营压力和运营成本。“只有在企业根据自己的能力明确判断自己的角色，通过更专业的服务排列组合出最有效的经营合作模式后，才能真正将行业的连锁化率提高上来，降低亏本、破产退场风险。”

与此同时，国安养老副总经理张雪梅还提出，居家养老服务还需从整体上考虑体系搭建的问题，尤其是要确定更为明确的行业服务标准、收费标准，让供给方进入良性竞争状态，“比如，相关部门可以更为清晰地为特殊老人的服务供给划一条线，让同类老人能够享受到同样的服务和产品，同时将服务质量之间的竞争交给企业、交给市场”。张雪梅坦言，现在市场上存在供给层次不齐的问题，可能同样是100元，各类企业提供的服务包大相径庭，而居家养老服务半径有限，有的企业为了营收降低服务品质、减少同价产品的服务种类，长此以往，将形成不够公平的竞争局面。

无独有偶，李红兵也提出，要推进以街道（乡镇）为单位构建区域养老服务联合体，支持成立养老服务机构、医疗机构等共同参与的区域养老服务联合组织。同时，加强家庭养老床位建设和家庭养老支持。通过整合家庭适老化改造、信息化管理、专业化服务，依托养老照料中心、社区养老服务驿站入户服务资源，为失能失智等老年人提供生活照料、康复护理等专业化服务。