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认识我国的政府债务

政府债务，也称公债，是指政府通过在国内外发行债券或向外国政府、银行借款所形成的债务。政府债券以政府信誉为担保物，因此也被称为“金边债券”，其发行必须遵循“有借有还”的信用原则。

我国的政府债务主要分为中央政府债务和地方政府债务两类，二者的发行主体、权责归属与运作方式存在明确区分。其中，中央政府债务由中央政府发行并偿还，又称国债。其收入全额列入中央预算，由中央政府统筹安排支出与使用，还本付息责任亦由中央政府统一承担，主要实现宏观调控、国家战略实施等中央政府职能。地方政府债务则由地方政府发行并偿还，收入列入地方预算，由地方政府结合区域发展需求自主安排使用，还本付息由地方政府自行承担。需要注意的是，地方政府债务的发行范围不受其行政区域限制，并非仅面向本地区主体。

我国国债的发展历程大致可划分为四个阶段，各阶段的发行背景、品种特点与功能定位均有所不同，清晰反映了不同时期国家经济发展的需求。

萌芽阶段（1949年至1968年）：20世纪50年代，正值新中国成立初期，为保证仍在进行的革命战争需要和恢复发展国民经济，我国于1950年推出了“人民胜利折实公债”，这是我国历史上的第一种国债。1954年-1958年间，为了支持“一五”计划的顺利实施，国家开始连续发行“国家经济建设公债”，发行总额为35.44亿元。除发行国内债券，此时我国还向国外借款筹措资金，外债金额大约51.62亿元。1958年后，由于历史原因，我国停止发行国债，之前所欠内债外债，也于1968年全部还清。1969年2月21日，周恩来总理通过《人民日报》宣布我国已经成为世界上既没有内债，又没有外债的国家。

恢复发行阶段（1979年至1987年）：随着改革开放的推进，国民经济的收入分配格局发生了很大变化，政府财政集中的资金占比下降，企业、地方及居民层面资金规模提升，而财政则开始出现赤字。为此，政府决定重新向国内外发行政府债券。1979年，政府率先恢复举借外债；1981年，内债发行也正式恢复，除弥补财政赤字外，还支持国家经济建设。这阶段的国债发行规模较小，仅采取行政分配的方式发行，且暂不能在市场上流通转让，载体多为实物或收据，品种也较为单一，仅有“到期一次性还本付息”这一种类型。

快速发展阶段（1988年至1996年）：这一时期，国家预算体制改革成为国债发展的关键推动因素——改革后，财政无法再通过向中央银行透支来解决赤字问题，因此国债发行量大幅增长。与此同时，国债市场体系也逐步完善：发行市场与二级市场初步形成，发行方式从早期的柜台销售、承购包销，逐步过渡到更市场化的公开招标；债券期限以3年期和5年期为主，更贴合资金使用需求。值得注意的是，1988年起，实物形式的国债被正式取消，发行载体向更便捷的形式转变。

逐步成熟阶段（1997年至今）：为了拉动内需和应对经济危机，我国开始实行积极的财政政策，通过扩大政府投资带动经济发展，这直接推动国债发行量快速上升。在品种设计上，国债期限从之前的中短期为主，逐渐向中长期转变，以此适配基础设施建设周期较长的资金需求；在市场参与主体方面，机构投资者的范围不断扩大，其中商业银行逐渐成为国债市场中不可或缺的重要参与者，市场流动性与专业性进一步提升。

从萌芽探索到逐步成熟，我国国债的发展历程始终与不同时期的经济需求深度绑定，而这种与经济运行的紧密关联，也决定了政府债务对经济发展呈现出双面影响。作为市场经济的参与主体之一，政府通过适当举债，可以平滑财政收支的暂时性缺口，扩大财政支出，投资公共领域，改善经济效率。尤其是在特殊时期，可以加大举债力度，实行积极的财政政策，从而提振消费、促进投资、培育产业发展，刺激经济增长。但过度举债也会影响国家财政的可持续性，可能造成财政和金融风险，还可能抬升市场利率、对私人投资产生挤出效应，抑制经济的长期增长。一旦政府出现债务违约，将对国家的政治环境、经济发展、社会治理和国际声誉造成较大负面影响。

为更好发挥政府债务积极作用、防范化解债务风险，需要健全的监督机制加以约束，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会作为国家权力机关，是政府债务监督的核心主体。其监督作用主要通过三个关键环节实现：一是审批债务余额限额，债务余额就是政府历年举借尚未偿还的债务总额，控制债务余额就是控制债务规模，确保债务水平与经济社会发展承载力相匹配，避免债务总量失控；二是批准政府举借债务限额，也就是对政府债务预算进行审批，重点审查举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；三是监督债务限额的执行，跟踪核查政府债务的实际使用情况、还本付息进度等，确保债务资金按预算用途使用，不突破批准的限额，保障财政资金使用合规高效。

可见，政府债务是调节经济的重要工具，适度举债能为公共建设、经济稳定提供支撑，但需严守风险底线、合理控制规模，如此才能让政府债务更好服务于经济高质量发展。

整理自：《政府债务绩效管理路径探索：基于代际公平和投融资机制的视角》《国家金融安全知识百问》《人民代表大会制度问答》等

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