7月17日召开的国务院常务会议指出,要发展平台经济新业态。顺应群众需要发展“互联网+服务业”,支持社会资本进入医疗健康、教育、养老家政、旅游、体育等服务领域,提供更多优质高效的便民服务。

看到这一消息的全国人大代表、湖南大学金融与统计学院教授、风险管理与保险精算研究所所长张琳感到非常振奋。

“今年全国人大会议期间,我提交了《关于鼓励社会资本进入养老服务业的建议》。今年4月,国务院办公厅发布了《关于推进养老服务发展的意见》,对我建议中的内容作出了全面回应。短短几个月,国务院两次表态支持社会资本进入养老服务业,足以看出这件事情的紧迫性和重要性。”张琳近日接受《法制日报》记者采访时说。

张琳认为,我国应对养老问题任务繁重艰巨,仅靠政府的力量远不足以应对这一压力,为了有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求,必须在确保补贴政策落地、减轻养老服务税费负担、完善相关监管准则等方面重点发力,吸引社会资本进入养老产业。

全国民办养老机构占比仅为四成

张琳在准备建议的时候,注意到一些数据,让她感觉到了我国老龄化社会的压力——截至2017年底,大陆地区60岁以上老年人口达2.41亿,占总人口的17.3%；预计2025年将达3亿,2033年突破4亿,2050年前后将达到4.87亿峰值。

“随着老龄化社会的到来,养老服务市场活力尚未充分激发、有效供给不足等问题也会越来越突出。解决这些问题,仅靠政府的力量是远远不够的,必须要有社会资本的参与。”张琳说。

2016年12月,国务院办公厅印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》,对促进养老服务业更好更快发展作出部署。此后从中央到地方出台了上百文件涵盖养老服务用地、养老设施规划、城镇养老设施建设、老年人意外伤害保险、政府购买养老服务、鼓励社会资本参与养老服务业发展。

“近些年,得益于国家政策的支持,越来越多的社会资本进入养老服务业,尽管有一些取得了成功,但是很多都铩羽而归,全国民办养老机构占比仅为四成,制约了养老服务的多样化、多层次供给。”张琳说。

很多补贴政策写在文件上没落地

制约民办养老机构发展的原因到底在哪里?

张琳认为,当前国家层面养老资金虽然不少,但是养老概念界定过广,导致老年旅游、老年购物等方面瓜分资金,很容易造成资金、资源错配的现象。与此同时,各协同部门不协力,导致很多补贴政策只是写在文件上,不能落地。

“许多社会资本进入养老领域是奔着补贴去的,结果资金看得到用不上。虽说社会资本投入养老领域不能只靠政府补贴,但是行业建设初期政府需要伸出扶持之手,要实实在在地扶持,待行业初具规模后政府再退出。”张琳说。

张琳指出,资本都是逐利的,政府推动社会力量进入养老领域,要让企业能够有微利,起码要保本持续经营下去。如果社会资本看不到盈利模式,必然不会贸然进入这一行业。

“湖南长沙的一个日间照料中心,政府每年补贴仅有5万元,远不足以弥补日常开销,导致日间照料中心只能成为每天开门关门,应付检查和社区套取政府补贴作为工作经费的途径,没有承担养老服务的功能。政府对于民营养老机构按照每张床位补贴600元/年(各地有所不同)的水平,也严重偏离市场成本。”张琳说。

除此之外,相关监管标准的缺失,也制约了民办养老机构的发展。

“现在行业建设初期鱼龙混杂,政府没有监管标准,养老机构在老年人维权方面处于弱势,缺乏保障。养老服务管理费用达10%,无增值税抵扣。有些养老机构属于民办非营利机构没有贷款资质,资金进不来难以发展,种种问题都制约着社会资本的投入。”张琳说。

需警惕高端养老霸占市场资源

对于我国社会资本难以进入养老机构的现状和问题,张琳在建议中提出了相应的解决办法。

张琳建议,由国家发改委牵头做好各部门统筹规划,厘清政府、市场、社会、企业的边界。政府负责基本兜底,应将民政部门负责的养老概念缩小至“照护”,并重点考虑贫困、失能失智的老年人,设立照护性床位、介护中心,提供公共服务,杜绝财政资金流向高端市场,也要警惕高端养老霸占市场资源。

“民政部有政策要求居家养老服务80%以上实行社会化运营,但是政府有责任为社区居家养老提供基础设施,让专业机构竞标、接管；目前社区居家养老服务机构大多都以商业形式进入,政府应当要明确公共服务产品的范围,公共服务产品应由政府负责购买；高端市场应该实行完全市场化运作。”张琳说。

张琳认为,可以由民政部门负责委托第三方机构和社区调查失能、失智和需要社区居家养老服务的老人数目,深入调查具体需要的服务,精确测算每项服务需要的成本,采用精准清单式购买服务,这样可以引导社会资本建设养老床位,而政府转变为轻资产,不用再大量建设养老院。但是对于社会资本进入社区居家养老服务的补贴政策一定要落地并基本符合市场规律。

针对相关监管标准缺失的问题,张琳建议,由民政部门负责制定养老服务机构监管准则,在保护老年人合法权益的同时也要保护养老服务机构的权益。

张琳认为,税务部门应当结合养老服务和民营非营利机构的特点制定相应的税收政策,将养老机构的成本记为增值税抵扣。由于民营非营利机构没有金融融资通道,应引导民办非企业单位设立公司,将民政部和国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见做实,为民营养老机构提供融资渠道。此外,建议尽快在全国开展长期护理保险,以部分解决养老的支付能力。

来源：法制日报

作者：蒲晓磊

编辑：黄靖康