宅基地闲置已带来管理难题

2月19日，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》对外发布。这是新世纪以来第16个指导“三农”工作的中央一号文件，相较以往，关于深化农村土地制度改革相关工作的内容大幅增加。一些专家指出，从中央一号文件释放的信号以及此前多地的试点情况来看，农村土地制度改革的受益者除了农村和农民，也将惠及很多城里人。（摘编自《经济参考报》《21世纪经济报道》《武汉晚报》《湖北日报》）

信号进一步放活农村土地权利

2019年是新一轮农村改革的开局之年。随着中央一号文件对于如何放活农村土地权利提出多点意见，农村土地制度三项改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革也将迎来新突破。

在这之前，“三块地”改革试点已经实行了四年。而一直以来，宅基地相关改革，被认为是在“三块地”改革中，相对最为滞后的一部分。2月20日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、农业农村部部长韩长赋表示，对于“三块地”改革中试点不够充分不够成熟的，比如宅基地制度改革，要稳慎推进，拓展改革试点，丰富试点内容，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效途径，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，增加农民的财产性收入。

在我国农村，“空心房”是个令人头痛的问题。随着青壮年进城，不少“空心村”宅基地大量闲置。同时，还存在“一户多宅”、超占多占宅基地等问题。自然资源部发布的数据显示，2006年至2014年，农村常住人口减少了1.6亿人，但农村居民点用地却增加了3045万亩。有约20%的农村住房常年无人居住。

宅基地是我国特有的土地制度，随着城镇化建设的推进，近年来全国两会上屡有代表委员建议盘活农村闲置用地，实现土地在城乡间自由双向流动。对于闲置宅基地如何盘活，2018年的中央一号文件就明确提出，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。而今年的中央一号文件提出，“抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点”。

试水武汉规范市民下乡租房

关于宅基地的使用和管理，我国法律、政策一直以来都坚守“城市居民不得购买宅基地”的底线，但宅基地的使用权能否用于出租，法律和有关政策并无明确规定，因此农民私下出租房屋的行为并不少见。

事实上，尽管宅基地改革的底线未曾松动，但盘活农村闲置宅基地的探索已在地方层面有所推进。2017年4月，湖北武汉市出台《关于开展“市民下乡、村民进城”活动加快新农村建设的支持措施（暂行）》，鼓励利用农村空闲农房，以租赁、合作方式发展创业创意、休闲养老养生，增加农村集体经济组织和农民财产性收入。

武汉市农委相关人士多次强调，鼓励“下乡”的对象主要囊括“能人、企业家、知识分子、城镇居民”，政府提供规范合同文本和免费服务信息，约定出租使用的对象仅为农房本身，并不涉及宅基地使用权。即便如此，相关政策还是引发了不小的震动。2018年1月，相关报道称，武汉全市闲置农房中已有超过1万套被签约出租，户均年租金约1.5万元。

在这其中，除了资本市场对民宿、文旅等业态涌现出热情，普通市民下乡养老的需求也可见一斑。据报道，位于武汉新洲区道观河风景区的汉子山村，最初共有闲置民宅80栋，政策实施后，一度有30多位退休老人签约租赁农房，在这里过起了田园生活。汉子山村甚至还成立了“养老山居党支部”，以丰富这些“编外村民”的养老生活。

松绑宅基地使用权适度放开

当然，从武汉官方对鼓励“市民下乡”举措的解读与多番表态来看，仍不难看出地方决策层面对牵涉宅基地使用权的谨慎。但随着集体产权和土地制度改革的不断推进，农村宅基地使用权实际上已逐渐在有限度地“松绑”。2017年底，原国土部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》提出，允许深度贫困地区可以探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。随后，多个地方酝酿对宅基地使用权的改革探索。

2018年4月，北京市发布《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》，该意见在明确“不得违规违法买卖宅基地”的基础上，实际上意味着允许村集体经济组织可以采取作价回购、统一租赁或者农户入股股份合作等多种方式整合本村农民闲置房屋资源，选择适合本村特点的养老、旅游等产业，进行自主经营或对外合作。

对于政策松动带来的变化，北京万鸿信息服务有限公司董事长钟鹊飞深有感触。他在2016年创建了“庄家共享农庄”平台，其业务模式是与村集体合作和农民合作，统一长期租赁闲置宅基地，在不改变宅基地所有权的前提下，将农村闲置住房进行个性化改造并对外进行出租。他表示，在北京市相关文件公布后平台关注度迅速上升，APP浏览量和下载量迅速翻番，成交量也持续上涨。目前，其平台上已有超过2000处闲置农房用于出租。

突破“三权分置”提上日程

值得注意的是，随着宅基地使用权流转在一些地方试点推开，虽然“城市居民不得购买宅基地”的底线未变，但有关表述方式有所改变。2018年11月初，最高人民法院发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出，对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为，依法认定无效。显然，对于城市居民利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的，意见并未表示反对。

与此同时，国家发改委印发的《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》则在探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的基础上再次强调，要鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋。目前，已有部分地区颁发了农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。

有专家指出，探索宅基地“三权分置”的重点，不是买卖宅基地，而是在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，并通过多种方式，使宅基地能够更好地得到利用，让农户从使用权流转中获得租金、股息、红利等收入。不过，自然资源部部长陆昊在前不久表示，宅基地“三权分置”试点范围较窄，时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权认识还不一致，有待深入研究。

预期“市民下乡”还有难题待解

在中国人民大学乡村建设中心主任温铁军看来，过去农民对身边的资源环境、传统文化缺少价值认知，但在市民眼里，这些乡土资源重新被“赋值”。最近十年间人口数量快速跃升的中等收入群体，将成为我国市民下乡的中坚力量。湖北省社科院副研究员马德富亦表示：“市民下乡是解决当前农村人口老龄化、产业空心化、村庄荒芜化的有效渠道。”

不过，业界普遍认为，在土地制度改革的背景下，“市民下乡”在规范管理、合约保障等方面仍待破解。国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆说，改革必须把握好提高农房可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡，应避免资本低价圈占、高价转租等情况。

此前，针对武汉试水“农房出租给市民”的模式，一位在基层农业经管部门工作多年的人士提醒，在操作层面需防范农民把土地租出去后又反悔，而企业投入在短期内难以变现的问题，还有就是要防止城里人来长期租借和投入后，不愿意退出的问题。

据了解，目前在多地盘活农村闲置用地的试点中，出租期限一般最长达20年。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰表示，今后若遇到大量农民工返乡需要住房的情况，如何保障农房租约有效执行，以及农民的居住权，需要提前着手研究。

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来源：快乐老人报

编辑：黄靖康