2019年11月下旬，中共中央、国务院正式印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《规划》），将应对老龄化上升为国家战略，《规划》明确了应对人口老龄化的重要意义和目标任务，而且给出了详实具体的应对措施，近期至2022年、中期至2035年、远期展望至2050年，以此指导未来三十年应对人口老龄化的各项政策。

中国的老龄化已是伸手可见的趋势，社会各界已经着手人口老龄化的讨论和政策应对。全国层面有相应的人口、应对老龄的规划、战略，地方层面有上海的“9073”“五位一体”等实施层面的安排，教育部、全国哲学社会科学规划办等机构也一直在资助应对人口老龄化的课题研究，帮助决策机构更有效率地制定政策。此次，积极应对人口老龄化成为国家战略，势必进一步加快推动社会各界应对老龄化问题。

在讨论如何应对老龄化之前，我们首先应当搞清楚如下问题：

1.中国的老龄化现状，包括空间、年龄、城乡分布等多个维度的结构特征；

2.中国养老体系的两个最核心的内容存在的问题，即谁为养老出钱，谁为养老出力？

一波又一波的老龄高峰，人口流出地和农村老龄更严重

按1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》和1982年维也纳老龄问题世界大会确定的标准，中国在2000年就已经到达老龄社会。2000年人口普查时，60岁、65岁及以上的人口分别占总人口10.46%和6.96%，这两个数字在2010年人口普查时上升为13.26%和8.87%，并在2015年的1%人口抽样调查中进一步上升至16.15%和10.47%。翟振武（2017）测算，中国老年人总数将在2025年超过3亿人，2033年将达到4亿人，老龄化程度比预想更为严重。

时间队列上看，中国老龄人口不是匀速增加，而是一波又一波产生的。过去七十年，中国经历了三个明显的生育高峰。1949年后形成第一波婴儿潮，这是第一个生育高峰；随后出现三年饥荒，生育率骤降；20世纪60年代初，生育意愿恢复，这是第二个生育高峰，至70年代末计划生育，生育率再次下降；80年代起，第一、第二个生育高峰出生的女性进入育龄，形成第三个生育高峰。目前中国正进入第四个生育高峰，即第三个生育高峰出生的女性进入育龄（参见图1）。

中国最近十几年老龄化速度加快，正是第一个生育高峰所致，在第二个生育高峰的人群完全进入老龄之前（2030年前后），中国的老龄化速度会持续保持高位。这部分人口规模巨大，也使得老龄人口从2亿人增加到3亿人所用的时间将会是最少的。

图1：中国人口年龄结构动态。资料来源：笔者自制，历年全国人口普查和1%人口抽样调查。橙线以上为0-14周岁，红色以下为60周岁及以上。

从老龄人口分布的空间结构上看，中国的老龄化呈现三个特征：

2000年前的城市化水平越高，老龄人口越高；

人口净流出比重越高，老龄化程度越高；

农村的老龄化程度高于城市。

这三个特征是由城市化和人口迁移导致的。

首先，工业化与城市化最早的地区的老龄化相对严重，例如京津沪三个直辖市、东三省。这些地区在计划经济时期中的国有经济占比高、历史长，职工依赖于单位，也是执行计划生育最彻底、最严格的地区，这进一步提升了老龄化的程度（参见图2）。

图2：城市化率与老龄化率的相关关系。资料来源：笔者自制，国家统计局2015年全国人口1%抽样调查数据，2000年第五次全国人口普查数据，公安部全国2015年分省户籍人口数据。纵轴为老龄化率，横轴纵轴的单位均为%。

其次，人口流出地区的老龄化程度重于人口流入地区。最近二十年人口迁移成为中国人口的主要特征，流动的人口大多是年轻人，年轻人的流动自然会抑制流入地的老龄化程度，而提高流出地的老龄化程度，尤以安徽、重庆、四川等人口流出大省较为严重。同为人口流出大省的河南，则因为城市化率较低等原因使得老龄化比率低于全国（参见表1）。

再次，农村的老龄化程度高于城市，这同样是由人口迁移的趋势决定的。王桂新（2015）指出，人口城市化将首先直接加快农村人口的老龄化，城市化过程中省际人口迁移更加剧了中西部欠发达地区农村人口的老龄化。

2000年时，人口流动规模较小，农村与城市（及镇）的60岁及以上老龄人口占比与总人口占比基本一致，甚至城市和镇因为执行计划生育更严格，老龄化程度更高一些。但随后快速城市化的背后是农村的年轻人流入了城市，而受制于户籍等制度，老年人无法随子女进城，抬高了农村的老龄化程度。城市及镇化率提升很快，但老龄人口并没有同比增加，被留在了农村。从总量上看，2015年的农村、镇和城市的60岁老年人占总人口的比重分别为18.47%、14.53%和14.2%，城市和镇的老年人口同龄人的比重明显低于农村（参见图3）。

图3：各省份的城市与农村老龄化率的对比（2015）。资料来源：笔者自制，国家统计局2015年全国人口1%抽样调查数据，2000年第五次全国人口普查数据，公安部全国2015年分省户籍人口数据。横轴纵轴的单位均为%。红色虚线为45%线，位于该线下的省份，其农村的老龄化率要高于城市。

表1：中国各省份分类型老年人口占比（2015年）。资料来源：国家统计局2015年全国人口1%抽样调查数据，2000年第五次全国人口普查数据，公安部全国2015年分省户籍人口数据。有底纹的单元格表示该单元数值大于全国平均数。红色虚线框表示典型的工业化和城市化较早的省份，蓝色虚线框表示典型的人口流动省份。

人口结构与人口在空间上分布的变化，深刻地影响了养老保障的格局。今天中国养老体系面临的收支失衡的地区差异、城乡差异、人群差异，其根本都是空间和代际之间的结构失衡导致的。

家庭解体、没人养老，农村老人更是没钱养老

养老说简单也简单，无非两条：谁出钱，谁出力。

在传统社会，这两者是合一的，主要是家庭养老，子女出钱，子女出力。

但是，在过去的20年间，中国社会发生了很大的变化。

首先是家庭解体，经济发展和城市化本身就会降低生育率，家庭规模本来就在变小，计划生育加速了这个进程，部分地区实施了严格的一孩政策。传统多子多福的观念和养老保障没有现实基础。

其次，人口迁移造成家庭进一步解体，劳动力的自由流动和社会保障等基本公共服务的封闭性，导致父母无法从子女随迁，三代同堂的传统被打破，大量的老人无法和子女同住。

再次，政府主导的社会养老全面铺开，以前只有体制内的人有养老金，高标准保障水平的城镇职工和机关事业单位基本养老保险参保人从2002年的不到1.5亿人，扩张到现在的4亿人。很多城里人，已经接受养老不靠子女。

社会结构的变化影响了“谁出钱，谁出力”的结构。

第一，养老的筹资模式发生了变化，退休金在养老筹资中越来越重要。2000年全国60岁及以上的老人的生活来源中来自劳动收入、退休金和家庭其他成员的供养分别占总体的32.1%、20%和44.2%，到了2015年则变为23.47%、30.21%、36.68%。家庭养老占比明显下降，其下降的份额由养老金替代。2015年，城市市区内的七成老年人靠退休金生活，只有不到两成依赖家庭供养，靠劳动收入的更是只有6.29%（参见表2）。

表2：分城乡类型老年人口收入来源（2015年）。资料来源：笔者计算，国家统计局2000年的全国人口普查数据，2015年的全国1%人口抽样调查数据。

城市的老人还算好，有退休金的比例比较高；农村的老人没有退休金（参见图4），问题是农村的老人现在也没有足够的子女赡养他们。靠家庭成员赡养的农村老人占比，仅从2000年49.7%降低至46.40%。未来的农村老人最多也只有两个孩子，他们的孩子又大概率会迁移到城市定居，现行的医保政策区域分割，无法跨区转移或携带，他们中的大多数无法随子女进城，他们的养老怎么办？

图4：分年龄的城市老人和农村老人的收入来源（2015）。资料来源：2015年的全国1%人口抽样调查数据。本图为比率的面积图，左图为城市老人，右图为农村老人，横轴为年龄。

第二，养老不仅仅是钱的问题，还有谁来提供养老服务的问题。家庭养老时代，子女多，主要靠子女照看陪伴。老人年龄越大，生活自理能力越差，就越需要人照看。王琼使用2010年“中国城乡老年人口状况追踪调查”的城市老年人数据发现，70岁以下的老年人对医疗保健和康复护理的需求没有显著差异，而75岁以上老年人对该类养老服务的需求明显增加，主要是因为，随着年龄增长，身体机能衰退的可能性也逐渐增加。

在中国，生活不能自理的老人占比，从2000年的15.05%降低至2.6%。粗略估算，2015年生活完全不能自理的老人高达577万人。其中，尽管城乡差距在缩小，但农村老人的完全不能自理的比重仍比城市高27%。

大家庭解体，尤其是强制的一孩政策，意味着每对年轻夫妻将面对至少四个老人的养老需求，显然他们是照顾不过来的。即使城市里的老人拥有足够的退休金以及财产（以房地产为主）负担自己的老年生活支出，但他们的照看就没办法靠子女了。

根据普查数据，在有65岁及以上老人的家庭户中，2000年以来，老人与劳动年龄的家庭成员合居的比重从2000年的74.95%持续降低到2015年的64.69%，一个老人或老夫妻独居的比重则持续上升，由于计划生育和城镇双职工家庭的兴起，年轻夫妻需要老人照看孩子，因此城市和镇的寡居老人比重在2015年略有降低，但老人独居的趋势未改（参见表3）。

表3：含老年人的户口情况。资料来源：笔者计算，国家统计局2000年和2010年的全国人口普查数据，2015年的全国1%人口抽样调查数据。

简短的结语

积极应对人口老龄化成为国家战略，是一个可喜的信号。中国当前的养老体系面临的问题，绝不是简单地把广东的养老金统筹给东北使用、延迟退休、国有股划转社保那么简单，我们需要应对非常复杂的现实，有生育高峰带来的脉冲式的老龄人口增加，有人口迁移导致的区域间养老金缴纳与支付的错配，有户籍制度带来的农村老龄人口无法随迁、无人照料，有社会养老扩张与年轻人生育不足的代际冲突。

中国式养老危机的化解，必须将问题置入中国的大环境：高比例的人口迁移，巨大的城乡差异、高水平社会保险无法全覆盖、社会保障投入分配不均衡、政府长期主导养老服务供给的制度惯性。笔者希望，在《国家积极应对人口老龄化中长期规划》的引领下，能高屋建瓴地审视养老体系存在的问题并提出恰当的化解办法。

（作者聂日明为上海金融与法律研究院研究员）

来源：澎湃新闻

作者：聂日明

编辑：黄靖康