2019年6月5日，云南昆明青年路社区居家养老综合服务中心，新开办的爱心食堂受到社区老人欢迎，年满60岁的老人办理一张就餐卡就能按5元一餐的价格吃上四菜一汤的套餐。

2019年2月15日，辽宁沈阳和平区居家养老服务中心的90后养老护工在为老人服务。

【法眼观天下】

编者按

九九重阳。敬老爱老是中华民族的传统美德，在当今社会，积极构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，事关亿万群众福祉，事关社会和谐。在重阳节来临之际，本版特邀请专家学者，从法律保障的角度探讨如何完善以居家养老为基础的养老模式、鼓励年轻人孝老爱亲，提出自己的观点。

根据国家统计局统计，截至2018年末，我国60周岁及以上人口达2.49亿人，占总人口的17.9%；2018年老年人口较2017年增长859万，未来每年新增老年人口约800万到1000万人。目前，我国老年人呈现数量大、空巢多、高龄化等特点，居家养老作为养老服务体系的重要组成部分，成为满足数量庞大的老年群体多方面需求的重要一环。积极扶助老年人居家养老，妥善保障老年人养老权益，是我国养老体系建设的重中之重。

1.居家养老不是简单的“家庭养老”

长期以来，我国形成了以家庭养老为主的养老模式。然而，自20世纪90年代我国开始进入老龄化社会，人口社会结构发生了很大变化，老年抚养比达到了17%，社会养老需求和负担加大，随之而来的养老方式呈现多层次、多样化特征。这种形态变化既改变了传统的家庭养老模式，也成为多元养老服务和社会养老服务体系建设的新挑战。

老龄事业发展事关百姓福祉和国家发展全局。党的十八大报告提出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”党的十八届五中全会提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。党的十九大报告进一步提出构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。“十三五”规划纲要设立了“积极应对人口老龄化”专章，提出要“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系。”这对发展居家养老、保障老年人权益提出了更高要求。

居家养老的基本内涵是尊重和发挥家庭养老的基础作用，满足大多数老年人在家居住养老需求，同时发挥社区养老、机构养老的基本作用。需要说明的是，居家养老不是简单的“家庭养老”，它具有更多含义：一是老年人能在自己熟悉的家庭环境中生活，这也是传统的家庭养老的含义；二是老年人在居家中应当享受到专业服务部门的社会化服务。居家养老不是单一的老人在家居住或有老年人的家庭承担全部养老责任，居家养老具有社会性，是以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府、企业、社会提供专业化服务的全方位社会扶助养老模式。居家养老是重要的民生工程，也是我国现代化社会体系的重要组成部分。

近年来，中央和地方相继出台多项政策法律法规，大力推动和支持居家养老。如2016年民政部、财政部开展中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作，重点支持居家和社区养老服务发展的7个重点领域。北京成为全国首个出台地方居家养老服务条例的省市。2019年8月，国务院常务会议决定，依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务，为老年人提供助餐、助医、助行、助洁等便捷服务。这充分表明党和政府对居家养老这一重大社会民生的关切和重视。

2.居家养老需要改善的关键点

居家养老是老年人实现养老需求的重要途径，也是多层次养老方式的重要内容。尽管现在有的地方政府确立了“9073”或“9064”目标要求，但在养老体系建设和实施中，还存在一些具体问题，主要可归纳为三个方面：对居家养老认识偏差；居家养老社会供给不足；居家养老权益保障不完善。

第一，居家养老不等于家庭养老。

家庭养老在精神慰藉和亲情关爱等方面具有显著优势，是其他养老方式难以替代的。虽然现在家庭结构变化使得一些家庭成员难以承担养老重任，但儿女希望尽孝、老人希望在家养老的观念没有根本转变，因为家庭养老符合传统习惯、家庭观念，老人在心理上更易接受。而现代意义的居家养老，无论是规模、形态、模式、手段等各个方面，都已经与传统家庭养老不同。传统家庭养老，是由家庭提供所有的养老服务。但由于家庭小型化等因素，已不能完全满足现代家庭养老需求，需要社会提供养老服务。居家养老中的“家”具有开放形态，不局限于狭义家庭，而是扩大到老人所处社区的广义家庭。这个广义的“家”，既包括物质条件、设施，也涵盖人文社会环境，在这样的综合环境中老人能得到更好照顾。可以说居家养老是家庭养老与社会保障相结合的社会全方位养老，其中家庭养老仍然是基础和关键，没有家庭养老就没有居家养老，社区养老、机构养老是居家养老的补充。

我国老龄化程度日益加深，要求我们必须探索符合我国国情的、积极的老龄化应对之路。居家养老是顺应我国国情的养老解决方案，既符合我国传统养老观念，又能满足大多数老人在家养老的需求，但需要转变的一点是，不能把养老问题仅仅看作是老人自己的问题，政府、社会、市场、家庭和个人应共同成为居家养老的主力军。除了发挥家庭养老的基础作用，在居家养老中，政府、社区和机构应当更多作为，协助解决老年人基本衣、食、住、行等问题，老人居住环境中的宜居设施，老人的出行扶手、轮椅通道等。我国老年人权益保障法强调了居家养老的重要地位，为国家建立健全居家养老支持政策提供了法律依据，其中第5条规定，国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，将居家养老服务上升到法律层面。

第二，大力建设居家养老服务设施。

20世纪80年代，国际社会提出了“就地养老”理念。1991年，《联合国老年人原则》也强调“老年人应尽可能在家中居住”。通过家庭和社区创造支持环境，使老人尽可能居家养老，已经被老龄化社会的先发国家广泛接受。

我国的居家养老模式有传统，有需求，国家的养老政策方向也是以居家养老为基础。这就要求尽快解决百姓居家养老服务建设滞后的问题。目前的居家养老服务发展中，由于社区资源有限并且功能繁杂，居家养老模式也不成熟，各地还普遍处在探索阶段，缺乏相应的规范和标准，如在设施建设、功能设置、服务供给等方面还没有为老人居家服务提供有力支撑，具体如身体状况差、自理能力弱的老年人无法得到相应的照料与服务，使得很多老人只能选择进入养老机构，这也加剧了养老机构床位的紧张。同时，政府的财政投入集中在建设养老机构、福利院等养老设施方面，对于民办养老机构建设（运营）近年来也加大了补贴。目前，各地的居家养老服务项目普遍是政府为特定的资助对象购买服务，但是对于老人居家养老还没有或缺乏补贴对策和措施。在没有补贴的情况下，老百姓购买居家养老服务的积极性不足，也加剧了老人对养老机构，尤其是公办养老机构的依赖。

第三，老年人居家养老的权利需要法律切实保障。

居家养老是老年人的基本权利。在居家养老模式推进的过程中，老年人的权益保护不容忽视。我国目前虽然有老年人权益保障法，各省市也有居家养老服务条例等法规出台，这对于居家养老模式的建立有极大推动作用，也在相当程度上维护了老年人的权益。但是，对于居家养老服务中老年人的权利和义务规范不足，很多规定过于笼统，缺乏可操作性，具体责任不够明确，居家养老的突出问题仍亟待解决。如居家养老中发生的争议纠纷，存在投诉难等问题。某些养老产业非法集资骗取老年人的积蓄，有的居家护理人员虐待老年人等，都需要出台切实、具体的保障规则。

3.如何全方位建设居家养老

目前，我国已初步形成了居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。北京、上海、广州、深圳、杭州等经济发达地区，也开始了更多的“居家养老服务”的试验和探索。老年人权益保障法第13条明确：“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。”北京、浙江、江苏、宁夏、合肥、青岛、沈阳等地制定了养老服务促进条例或居家养老服务条例等专项地方性法规。当前我国正处于养老方式转化的关键时期，对此，笔者建议：

第一，做好立法规划，将居家养老纳入法治化轨道。

在推动居家养老发展的过程中，应当创新居家养老政策法律，建立和做好立法规划，我国老年权益保障法应当在内容上更细致设计，以便于老人更便捷地行使权利。建议将居家养老服务的保障内容在老年人权益保障法中设立专章予以规定，并就居家养老服务纠纷实体处理和程序作出单独规定；在条件成熟的时候，还可以制定标准相对统一、立法内容明确的“居家养老服务条例”，提高居家养老服务法律层级，依法推动居家养老，为居家养老提供更多有法可依的制度规范；还可以从长期护理保险、居家照护、居家养老设施建设等角度健全基础规范，不仅满足老年人居家养老需要，而且构建居家养老法律体系，从而实现老有所依、老有所养、老有所医，进而实现老有所为、老有所乐。

第二，科学制定养老服务体系发展规划，完善我国居家养老服务体系。我国各地老龄化程度、经济社会发展水平、居民传统观念和行为习惯有很大差异，科学制定养老服务体系发展规划，建立完善的居家养老服务体系，对我国养老事业和产业发展尤为重要。在法律上应当为居家养老服务机构的管理与监督提供明确的依据，真正做到依法推动居家养老服务的健康、有序发展。在居家养老中需要实行标准化监管，并对家庭、社区、机构的综合场所或各自的场所科学设计，比如卫生标准、养老设施等都需要认真规范，保障老人的安全。

第三，创造适合老年人生活的宜居环境。积极对城市现有老旧小区进行适老化改造，满足老人的实际需要；在新建小区规划中，应充分考虑老年人需要，做好保护规划；探索建立鼓励家庭医生加入居家养老服务的医养结合新模式；推迟老年人入住养老机构的时间；将养老补贴发给老年人本人或监护人，鼓励老年人自己选择养老方式。

第四，引导老年人及其家庭采取积极主动的养老方式。鼓励“老有所乐，老有多为”，为老年人居家养老创造支持条件，弘扬“孝老爱亲”优良传统，鼓励家庭成员在老年人照顾方面发挥基础作用。在国外，居家养老的成本效益是高于机构成本效益的，所以“老年人应尽可能在家里居住”已经成为各国养老战略的主导思路。在我国，全社会扶助居家养老是改善老年人健康、提高家庭和社会的照顾水平的必然选择。

（作者：任际，系辽宁大学中国老龄政策法律研究所所长、教授、博士生导师）

来源：光明日报

作者：任际

编辑：黄靖康